Políticas públicas para universalizar derechos básicos

Se entiende como derechos humanos al conjunto de derechos que tiene todo ser humano para vivir en libertad y con dignidad por su sola pertenencia al género humano. Estos derechos deberían ser un sustento y referencia ética para el comportamiento de las personas y el diseño de las instituciones y mecanismos sociales, y podrían ser además exigibles a las instancias públicas que regulan la vida social de las comunidades humanas.

Se refieren a derechos políticos y civiles, como la libertad de expresión o de participar en las decisiones públicas, a derechos económicos, como la disponibilidad de un ingreso digno, a derechos sociales, como la educación y la salud, y a derechos culturales, como el respeto de las creencias y de las prácticas culturales que cada comunidad considera valiosas.

El desarrollo, desde este punto de vista, tiene esencialmente que ver con un proceso acumulativo que garantice el acceso de todos y todas a este conjunto de derechos, lo cual es la base para el logro de la paz y de una mayor convivencia social.

Las política públicas deberían entonces apuntar a garantizar estos derechos individuales y sociales, en todas sus dimensiones (política, social, productiva – económica, cultural, espiritual, etc.). El Estado y sus instituciones asumen un papel de garantes de su cumplimiento como está expresado en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y en una serie de convenios y acuerdos internacionales que ha suscrito el Estado boliviano.

Las políticas públicas orientadas a la garantía universal de derechos exigen una visión integral de los procesos que permiten el bienestar humano, la definición clara de las instituciones públicas garantes de cada derecho y a las que los ciudadanos pueden exigir su cumplimiento, un énfasis particular en la participación y empoderamiento de las personas y de las comunidades, y la provisión de servicios públicos de calidad a todos los ciudadanos sin importar su condición o adscripción a algún grupo particular.

La integralidad y universalidad de la política social

El enfoque de derechos es particularmente relevante para pensar las políticas sociales pues estas se refieren a aspectos como la nutrición, la educación, la salud o la protección social donde hay consenso en que toda persona debe tener garantizadas ciertas condiciones mínimas por dignidad y humanidad. El ejercicio universal de derechos implica el logro de mayores niveles de equidad económica y social, lo cual a su vez depende del funcionamiento de los sistemas que facilitan o proveen oportunidades económicas y condiciones sociales.

Estos objetivos implican en primer lugar entender que la atención de lo social no está desvinculada de los aspectos económicos, pues se debe avanzar simultáneamente en ambas dimensiones y construir articulaciones que generen interacciones virtuosas entre la política social y la política económica. Como se puede observar en el cuadro 1, un crecimiento económico equitativo conduce a mejoras en el bienestar humano, y a la vez, estas mejoras contribuyen a alcanzar mayores niveles de crecimiento económico.

Cuadro 1

El entendimiento y el tratamiento del problema de la pobreza es un ejemplo de los énfasis y preocupaciones que implica un enfoque de derechos en la política pública.

Tradicionalmente la pobreza suele ser entendida como un rezago relativamente independiente de la orientación de las políticas económicas o de los arreglos institucionales, que afecta a grupos específicos que no habrían podido adecuarse al ritmo de la modernización económica, y que por tanto son sujeto de una acción focalizada de alivio mientras los beneficios del crecimiento económico no les alcancen. La hipotesis de base de esta visión es que la pobreza sería una cuestión temporal, no ligada a la persistencia de estructuras económicas e institucionales que favorecen la desigualdad y la falta de oportunidades.

Esta visión suele además llevar a una fragmentación de facto de la política social pues a veces implica la generación de sistemas duales de provisión de servicios de educación y salud, unos destinados a los sectores de ingresos medios y altos, frecuentemente privados o de administración autarquica, y el resto para los segmentos “pobres” que tienen recursos limitados y que por tanto suelen ser de menor calidad. Fragmentación que no solamente tiene impactos en el aumento de la desigualdad social, sino también en la renuncia a utilizar la política social como un factor de construcción de ciudadanía, es decir de la consciencia de pertenencia a una misma comunidad, elemento central para la estabilidad política y la convivencia social.

La reducción de la pobreza desde el enfoque de derechos es, al contrario, un resultado de la paulatina consolidación de una institucionalidad que garantice, mediante legislación y políticas públicas, el goce de derechos básicos a todos los ciudadanos. Concretamente esto implica reflexionar sobre las orientaciones de la política económica que no favorecen la equidad, por ejemplo en la persistencia de sistemas tributarios regresivos, o en ciertas condiciones que favorecen la participación política o la convivencia cultural, por ejemplo relacionadas con la persistencia de discriminaciones contra mujeres o indígenas. Aspectos que deberian articularse con políticas sociales que apunten a servicios sociales (de educación, salud y protección social) de calidad que sean públicos y universales, es decir a los que tengan acceso todos en igualdad de condiciones.

Esto no implica que los sectores con mayores necesidades no requieran de un esfuerzo adicional, esto se debe prever pero en la lógica de alcanzar ciertos umbrales mínimos de ciudadanía que serían comunes y accesibles a todos, y que serían además exigibles no solo por parte de los ciudadanos en situación de pobreza. Umbrales que podrían luego ser ampliados para todos en la medida que las necesidades sociales lo requieran, y que existan acuerdos políticos y condiciones económicas para ser asumidos como universales por la comunidad.

El contexto boliviano: Los retos de las políticas públicas sociales

La discusión sobre la situación social boliviana puede ser ilustrada por la metafora del “vaso medio lleno y medio vacio”, es decir por la tentación de resaltar los avances significativos que se ha logrado en el último decenio en algunos aspectos sociales, o por el reclamo por los notables rezagos que el país aún acumula en estas dimensiones. Ambas percepciones pueden encontrar elementos objetivos para ser defendidas y generar polémica, aunque quizás es más constructivo concentrarse en el “vaso entero”: en una visión equilibrada y matizada de los logros sociales del país, y en una preocupación sobre los retos que se perfilan en el futuro, de manera que lo avanzado sea la base para ir más lejos.

Un primer balance indica que en los últimos años Bolivia ha experimentado mejoras significativas en varios indicadores económicos y sociales, ésto como consecuencia del impulso permanente de políticas sociales innovadoras desde hace más de una década, del importante alza en el gasto social principalmente en los rubros de educación y protección social (bonos) y de un crecimiento económico significativo en el último quinquenio.

Sin embargo, el páis se encuentra aún por debajo de los promedios regionales en muchos indicadores sociales y sigue mostrando notables desigualdades sociales y regionales en su logro. (Ver Cuadro 2)

Cuadro 2

Este es el caso, por ejemplo, de la tasa de mortalidad infantil que pese a haber disminuido fuertemente (de 82 niños muertos por mil nacidos antes de su primer año en 1989 a 50 niños en 2008), representa aún el doble del promedio de la región (26 niños). Se observan resultados similares en el caso de la tasa de desnutrición infantil (porcentaje de niños menores de 3 años con baja talla para su edad) que disminuyó del 38% en 1989 al 20% en 2008, pero aún se encuentra por encima del promedio regional (16%).

La extrema pobreza, entendida como la no disponibilidad de recursos para comprar una canasta básica de alimentos, se redujo significativamente entre 1996 y 2009 (de 41% a 26% de personas respectivamente).

Por otra parte, como se observa en el cuadro 3, existen ámbitos como el de la educación, en los que persisten notables desigualdades que afectan sobre todo a las mujeres y a los indígenas. Los promedios nacionales ocultan en general grandes diferencias de logro social entre zonas rurales y urbanas, comunidades indígenas y no indígenas, el Occidente y el Oriente del país, y entre hombres y mujeres. Todo lo cual se refleja en la constatación de que Bolivia es uno de los países con mayor desigualdad de ingresos en la región latinoamericana.

Cuadro 3

¿Qué opina la gente frente a esta realidad?

Una serie de encuestas de cobertura urbana  -encuestas en una muestra representativa de la población boliviana que vive en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba, Oruro, Potosí, Sucre, Tarija, Santa Cruz, Trinidad y Cobija; realizadas por la empresa IPSOS Apoyo- muestran que entre el 59% y el 61% de las personas entrevistadas en marzo de 2011 consideran que dentro de los principales logros del actual gobierno se encuentran la creación de los bonos Dignidad y Juancito Pinto. A la vez, estas personas reconocen que se ha avanzado significativamente en temas sociales como ser la atención y cuidado de ciudadanos antes excluidos. Lo cual demuestra la sensibilidad de la población frente a las necesidades sociales del país y la alta valoración que logran los gobiernos y administraciones públicas que se ocupan de estas prioridades.

Sin embargo, estas mismas mediciones indican una demanda por mayor atención a los problemas de empleo, del alza de precios y de mejora de los ingresos. Igualmente aparecen preocupaciones sobre la calidad de vida en zonas urbanas (delincuencia, deficientes infraestructuras públicas, etc). Y en el caso de los servicios sociales, las exigencias se concentran en la mejora de la calidad de los servicios (Cuadro 4).

Cuadro 4

Es crucial tomar en cuenta que la mejora de la calidad de servicios de educación y salud tenderá a ser una exigencia creciente en Bolivia, no solo por las presiones asociadas al aumento de su cobertura producida por la urbanización, el aumento de ingresos y los incentivos generados por los bonos, sino porque la oferta de estos servicios deberían responder a las nuevas dinámicas de cambio social, en los patrones de consumo y en las prácticas culturales que el país está experimentando.

La política social demandara en el futuro una gestión más compleja que implica sostener los avances sociales logrados, absorber con mayor velocidad los rezagos sociales existentes en algunos territorios y grupos humanos, mejorar la calidad de los servicios públicos y relacionarlos con políticas más agresivas que apunten a la mejora de ingresos y empleos de mayor calidad.

La necesidad de un debate y un acuerdo sobre la política social

Los retos de la política social boliviana son importantes, aunque se cuenta con un contexto relativamente favorable, por los avances logrados y por la mayor disponibilidad de recursos en el Estado. Se puede mencionar algunas grandes líneas de esta agenda social:

• El fortalecimiento de un sistema de protección social sobre la base de los logros de los esquemas de transferencias de ingresos condicionadas e universales (bonos).

• La universalización del acceso y la garantía de estándares mínimos de calidad en servicios como educación básica, salud primaria y agua potable, y nutrición.

• El impulso a una transformación del sector productivo apoyando/recreando en particular el tejido social de productores comunitarios y de emprendimientos privados en actividades innovadoras como los alimentos orgánicos, el turismo, la manufactura o los servicios para las economías locales, que son las que involucran a la mayor parte del empleo y de los ingresos de los grupos en situación de vulnerabilidad.

El establecimiento de servicios sociales básicos de calidad similar en todo el país es un proceso que implica definir en primer lugar metas concretas de acceso universal a los servicios y estándares mínimos de calidad, identificar el estado de situación de los diferentes territorios en relación a dichas metas, actuar sobre las brechas más visibles mediante una combinación de inversión / esfuerzos públicos nacionales y sub-nacionales en un enfoque gradual y concertado, promoviendo al mismo tiempo un monitoreo y control público de estas acciones y sus resultados.

La concretización de esta agenda requiere del concurso de todos los actores políticos y responsables de gobierno pues se trata de un esfuerzo de largo aliento en el cual deberían concurrir armoniosamente gobierno central, entidades territoriales autónomas, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanía en general.