Autonomia y Autodeterminacion

Como resultado de la Marcha por el Territorio y la Dignidad realizada en 1990, durante el gobierno de Jaime Paz Zamora (1989-1993), los pueblos indígenas de tierras bajas lograron, además del reconocimiento de sus territorios, el compromiso de parte del gobierno de “elaborar de forma impostergable una Ley de Pueblos y Comunidades Nativas”. El gobierno presentó una primera propuesta y tras numerosos encuentros y talleres que se prolongaron por más de un año, la Confederación de Pueblos Indígenas del Oriente (CIDOB) hizo su contrapropuesta en agosto de 1991, que se denomino “Proyecto de Ley de Pueblos Indígenas del Oriente, Chaco y Amazonía Boliviana”. Pero el gobierno ya había decidido “archivar” el asunto y se quedó conforme con la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el Congreso de la República (Albó 1996).

No obstante, la propuesta de Ley de Pueblos Indígenas del Oriente, Chaco y Amazonía, se constituye en un referente documental importante, por cuanto condensa el consenso de los ricos debates internos que los pueblos indígenas de tierras bajas tuvieron desde 1986 sobre diversas temáticas (CIDOB, 1993).

Documento: Proyecto de Ley de Pueblos Indígenas del Oriente, Chaco y Amazonía Boliviana (1991)

En lo que sigue nos detendremos específicamente en la temática de autonomía planteada en la mencionada propuesta de la CIDOB.

La propuesta empezó por definir al sujeto colectivo que ejerce la autonomía, que era el “pueblo indígena”. Siguiendo los marcos establecidos por el Convenio 169 de la OIT, la propuesta señalaba que “el término pueblo indígena, no debe interpretarse como sinónimo de la expresión utilizada por el derecho internacional cuando se refiere al Estado” (Artículo 4); es decir, no goza del derecho de autodeterminación, porque ese derecho está reservado para los pueblos en su condición de nación e implica la redefinición del poder político territorial, la modificación del propio Estado y su dinámica institucional.

¿Cuál es el alcance de la autonomía que se demanda en la propuesta de la CIDOB? La autonomía de los pueblos indígenas consiste en: autonomía política, para darse sus propias forma de gobierno, que incluye capacidad normativa; autonomía administrativa, que implica la potestad para gestionar sus fondos económicos y recursos naturales, también para la elaboración, aprobación y ejecución de sus “planes de manejo territorial y programas de desarrollo”; y, autonomía cultural, para preservar y desarrollar su patrimonio histórico, religioso, formas de vida, idioma y programas de educación.

Como se aprecia, la demanda de autonomía planteada por la CIDOB, no implicaba todavía soberanía, sino autogestión política, administrativa y cultural. Fue a partir del año 2005, en vísperas de la asamblea constituyente, cuando la CIDOB empezó a operar cambios en su demanda de autonomía: la demanda no sólo se planteará en torno al reconocimiento de la autogestión política, que implica que se reconozca al pueblo indígena sus formas de elección de autoridades conforme a su costumbre; además, implicará la demanda de que el gobierno territorial indígena, forme parte de la propia organización del Estado.

Como resultado de la reestructuración de la dirección nacional de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) en 1998, será elegido como secretario ejecutivo de esta organización Felipe Quispe Huanca.

Su elección tuvo una gran significación política: se escogía como dirigente a la persona que portaba el discurso nacionalista indígena más radical del movimiento campesino indígena contemporáneo. Su presencia y aceptación como dirigente, marcada por su trayectoria guerrillera y su intransigencia frente al poder estatal, señalaban hasta qué punto el movimiento campesino había virado hacia posiciones más críticas frente al Estado.

Bajo su conducción se llevaron a cabo las sublevaciones campesinas aymaras más importantes de los últimos 20 años, sólo comparables con los bloqueos de caminos realizados en 1979 por la CSUTCB a la cabeza de Jenaro Flores.

La primera sublevación se producirá en septiembre y octubre del 2000, y la segunda en junio y julio del 2001. Resultado de estas sublevaciones, en varias provincias del altiplano norte de La Paz se impuso el ejercicio de facto de una autonomía territorial. En lo que sigue procederemos a realizar una breve descripción de los rasgos más sobresalientes de esta autonomía y de sus implicancias para el movimiento indígena campesino originario en el país.

Un primer elemento que se debe destacar es la reterritorialización del poder indígena que se expresó en la expulsión de las instituciones del Estado (subprefecturas y puestos policiales) de las zonas de movilización y su sustitución por estructuras de autoridad comunal. Sólo hasta el 2004 las subprefecturas volvieron a operar en estas zonas, bajo condición de que sus autoridades sean electas por ampliados provinciales de la federación de campesinos.

Esta autonomía de facto, estará expresada también en sus propios pliegos petitorios: entre el 2000 y 2001 se exigió al Estado, entre otras demandas, que se reconozca a las “naciones originarias” el “dominio” de los “recursos estratégicos” (hidrocarburos, bosques, plantas de electricidad y minas), cuando éstos se encuentren “en sus territorios”; y, la vigencia de la justicia comunitaria “debiendo, en consecuencia, retirarse las autoridades judiciales y policiales del Estado de las comunidades”.

Otro rasgo importante de las movilizaciones protagonizadas por los campesinos aymaras del altiplano norte de La Paz, fue su componente étnico nacional. A diferencia de lo que pasó en años anteriores, donde la reivindicación de una identidad nacional aymara era una formulación discusiva solamente de cierta élite dirigente, en las movilizaciones del 2000 y 2001 fue la consigna de la propia gente movilizada, de los miles y miles de comunarios que al grito de “guerra civil” y “nación aymara” conformaron un “Ejército Indígena Aymara” en Q’alachaka; además redactaron un manifiesto de constitución de un “poder indígena”, de una patria y de una bandera (Manifiesto de Achacachi, 2001).

Documento: Manifiesto de Achacachi (2001)

Podemos concluir señalando que las sublevaciones aymaras contribuyeron, junto a la lucha indígena por el territorio y la autonomía en los años 80 y la organización en 1995 del instrumento político de la CSUTCB que derivó luego en la formación MAS, a instalar un nuevo imaginario de sociedad en torno a lo campesino indígena y originario.

Podemos distinguir tres planteamientos sobre las autonomías indígenas al interior del Pacto de Unidad; los mismos que, finalmente encontraron niveles de articulación política en la propuesta de Constitución trabajada por el Pacto de Unidad y presentada a la Asamblea Constituyente el 2006.

Por una parte estaba el planteamiento de la Confederación de Pueblos Indígenas del Oriente Boliviano (CIDOB), que proponía la autonomía indígena, como potestad gubernativa (elección de autoridades conforme a la costumbre) y normativa sobre un determinado territorio; además, demandaba que este tipo de autonomía indígena, fuera reconocida como un nivel de gobierno del propio Estado.

La Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), por su parte, asumía que la autonomía indígena, constituía una propuesta pensada principalmente para “minorías nacionales”; por tanto, ellos como mayoría -quechuas y aymaras- no debían reivindicar la misma. Su propuesta enfatizaba en la necesidad de transformar la estructura estatal, a partir de la apuesta por un Estado Plurinacional.

La otra posición que se planteó con fuerza al interior del Pacto de Unidad, fue la figura de la restitución territorial demandada por el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ); que consistía básicamente en reordenar territorialmente el país en base a la figura del Tawantinsuyu. La figura de la restitución territorial, causará un efecto importante en la mirada autonómica de los pueblos de tierras bajas, particularmente, de la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG); que empezó a vislumbrar la posibilidad de avanzar más allá de sus territorios consolidados como TCOs y redefinir niveles territoriales que están en los municipios, en las provincias e, incluso, en los departamentos.

Estas miradas diversas sobre la autonomía indígena, estuvieron presentes en el armado de la propuesta consensuada de Constitución del Pacto de Unidad, denominada “Por un Estado Unitario Plurinacional Comunitario, Libre, Independiente, Soberano, Democrático y Social” (2007).

Documento: Propuesta de Constitución Política del Estado presentada por el Pacto de Unidad (2007)

La propuesta de Constitución del Pacto de Unidad, abordó el tema de las autonomías en el Título IV, referido a la organización territorial del Estado. Este título, empezó describiendo el orden cómo se organiza territorialmente el Estado Unitario Plurinacional Comunitario: Territorios Indígenas Originarios, Municipios, Provincias, Regiones y departamentos.

Tomando como base el orden territorial descrito, se reconoció a los pueblos indígenas campesinos originarios, la potestad de constituir gobiernos autónomos a nivel del Territorio Indígena Originario, Municipio, Provincia y Región.

Como se puede apreciar en la propuesta, se buscaba conjugar las dos experiencias políticas de autonomías presentes en la discusión al interior del Pacto de Unidad: por un lado la experiencia de la descentralización administrativa y, por otro lado, la experiencia de la restitución territorial. En función de la primera, se profundiza y amplia la propuesta de crear niveles de gobiernos subnacionales; este es el caso del gobierno provincial y departamental planteado por el Pacto de Unidad. En función de la segunda experiencia, se abre la posibilidad de que los pueblos indígenas originarios campesinos puedan redefinir el orden territorial estatal; esto implica que se puede abrir nuevos órdenes territoriales que no han sido registradas por el Estado y que pertenecen a la experiencia política indígena. (Paz, 2009).

Esta propuesta fue de gran influencia en el diseño de la nueva Constitución, que tuvo lugar en la Asamblea Constituyente (2006-2007), hasta llegar a ser parcialmente recogida en la Constitución aprobada en detalle en Oruro el 2007.

El régimen autonómico indígena campesino originario, se encuentra normado en el Capítulo Séptimo, del Titulo I (Organización Territorial del Estado), de la Tercera Parte (Estructura y Organización del Territorial del Estado) de la Constitución Política del Estado.

Partamos caracterizando al sujeto de la autonomía indígena originaria campesina. El sujeto es el pueblo o nación originaria; la condición de “originario”, implica que se reconoce su existencia como anterior a la constitución del Estado y la colonia. En virtud de esta condición “originaria” los pueblos indígenas tienen derecho a su libre determinación.

La autonomía sería, precisamente, la expresión del ejercicio del derecho a la libre determinación de los pueblos y naciones originarias. Conceptualmente, la Constitución define la autonomía indígena originaria campesina como la potestad que tienen los pueblos y naciones indígenas para autogobernarse.

La autonomía indígena originaria campesina, se ejerce en los “territorios ancestrales”, habitados por los pueblos y naciones indígenas; en función de este criterio, la nueva Constitución, además de retomar la división territorial republicana (departamento, provincia y municipio), incorpora la figura del “territorio indígena originario campesino”, como cuarta unidad político territorial del Estado.

Los “territorios ancestrales” son las Tierras Comunitarias de Origen (TCOs); pero también el texto constitucional da paso a que se puedan consolidar y reconfigurar en el futuro otros “territorios indígenas”. En este punto la Constitución abre por lo menos dos posibilidades de reconfiguración territorial: una TCO, por ejemplo, puede articularse a otro territorio indígena, con el que comparta continuidad geográfica y afinidad cultural y conformar un municipio indígena. Se puede dar también el caso de que si dos o más municipios indígenas quieren conformar una unidad territorial autónoma, ampliando su nivel de gobierno, lo puedan hacer. Esto implica que el orden territorial del municipio puede ser alterado y sujeto a varias “estrategias” de restitución y agregación territorial por parte de las naciones y pueblos indígenas. El límite de este proceso de “reconfiguración territorial” es el departamento; esto significa que la dinámica territorial indígena, tendrá que actuar en niveles más locales sin poder expandirse más allá del departamento.

El “candado” constitucional del departamento forma parte de las reformas introducidas en el Congreso de la República, a la Constitución aprobada en detalle en Oruro, la misma que posibilitaba que los pueblos indígenas puedan reconfigurar el orden territorial incluso en el nivel departamental; además daba paso a la conformación de unidades de gobierno indígena a nivel regional.

A pesar de esta restricción constitucional, el proceso autonómico avanza con importantes resultados: a nivel legislativo se promulgó la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (2010), que establece el procedimiento para la constitución de autonomías indígenas; y, a nivel de las organizaciones indígenas campesinas, existe un importante movimiento para lograr el reconocimiento de sus regímenes autonómicos, el ejemplo pionero en este sentido, es la presentación del estatuto de autonomía indígena campesina de Raqaypampa en Cochabamba.